一、立法背景
　　2013年以來(lái)，王東明書(shū)記等省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)先后對(duì)我省河道管理作出重要批示，要求進(jìn)一步加強(qiáng)河道和河道采砂管理，并要求盡快啟動(dòng)四川省河道采砂的有關(guān)立法工作，為全省河道采砂管理提供法律支撐。滿足新形勢(shì)下河道管理工作的需要，理順河道采砂管理體制，保障涉河工程安全，2013年12月，《四川省河道采砂管理?xiàng)l例》納入省政府及省人大立法計(jì)劃。作為四川省的立法重點(diǎn)項(xiàng)目，2014年11月24日，省人民政府第68次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《四川省河道采砂條例（草案）》，并提交省人大常委會(huì)審議。通過(guò)開(kāi)展立法必要性論證，立法基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)收集，立法質(zhì)量保證等方面的基礎(chǔ)工作，按照立法評(píng)估、立法調(diào)研、書(shū)面征求意見(jiàn)和建議、組織立法聽(tīng)證會(huì)等法定程序，草案經(jīng)多次修改，通過(guò)省人大常委會(huì)三次審議，于2015年7月22日四川省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)了《四川省河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），于2015年10月1日起開(kāi)始施行。

　　二、《條例》內(nèi)容解讀
　　《條例》主要內(nèi)容包含七個(gè)部分共四十三條，分別從河道采砂管理機(jī)制、河道采砂管理制度、河道采砂行為規(guī)范、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)定。
　　（一）總則
　　第一條至第七條，主要從立法目的和依據(jù)、適用范圍、河道砂石資源權(quán)屬、指導(dǎo)方針、管理職責(zé)、經(jīng)費(fèi)保障等方面進(jìn)行了規(guī)定。
　　《條例》明確規(guī)定河道砂石屬于國(guó)家所有，任何單位或個(gè)人不得非法采砂。河道砂石的開(kāi)發(fā)利用的原則為總量控制、科學(xué)規(guī)劃、有序開(kāi)采、嚴(yán)格監(jiān)管、確保安全。
　　《條例》從立法層面明確了在河道采砂管理中縣級(jí)以上人民政府政府及其相關(guān)職能部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事各自的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利。河道采砂管理實(shí)行地方人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，政府負(fù)責(zé)河道采砂管理工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)工作，水行政主管部門具體負(fù)責(zé)河道采砂的管理和監(jiān)督工作，其他職能部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好河道采砂管理相關(guān)工作。在具體管理活動(dòng)中，河道采砂涉及通航水域、通航安全、采砂船舶及船員資質(zhì)、禁采期船舶停放由交通部門具體負(fù)責(zé)；涉及魚(yú)類自然保護(hù)等河段、時(shí)段的由農(nóng)業(yè)水產(chǎn)管理部門牽頭進(jìn)行執(zhí)法管理；河道采砂作業(yè)以及砂石經(jīng)營(yíng)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)法發(fā)放查驗(yàn)由工商部門負(fù)責(zé)；河道采砂涉及砂船舶等作業(yè)安全由安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé)；非法采砂的取締、打擊以及執(zhí)法過(guò)程中的執(zhí)法保障等，由有公安部門負(fù)責(zé)?！稐l例》還將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處履行協(xié)助和配合的管理的職責(zé)納入條例規(guī)定，這也是根據(jù)河道采砂管理多年來(lái)的實(shí)踐,有利于協(xié)調(diào)和管理沿江群眾的有關(guān)行為及活動(dòng),也有利于對(duì)河道采砂現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管,能將河道采砂管理工作全覆蓋。
　　（二）河道采砂規(guī)劃及年度實(shí)施方案
　　第八條至第十五條，主要從規(guī)劃編制和審批、規(guī)劃要求、規(guī)劃內(nèi)容、禁采區(qū)要求、禁采期要求、規(guī)劃執(zhí)行、禁采區(qū)禁采期公告、年度實(shí)施方案編制等方面進(jìn)行了規(guī)定。
　　《條例》規(guī)定河道砂石資源的開(kāi)發(fā)與利用應(yīng)編制河道采砂規(guī)劃。首先，為有利于實(shí)現(xiàn)采砂規(guī)劃的統(tǒng)一性，有利于體現(xiàn)有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的要求，河道采砂規(guī)劃編制主體是縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門，編制費(fèi)用應(yīng)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。其次，河道采砂規(guī)劃必須要有水利水電勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位編制。省管（嘉陵江）河道應(yīng)委托具有乙級(jí)及以上水利水電勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位，市管(東河、南河、白龍江、清江河)及以下河道應(yīng)委托具有丙級(jí)及以上水利水電勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位。再次，河道采砂規(guī)劃應(yīng)由有河道管轄權(quán)限的水行政主管部門組織技術(shù)審查，省管河道由省水利廳審批，市管河道由市水務(wù)局審批，其余河道由縣區(qū)審批并報(bào)市水務(wù)局備案。同時(shí)河道采砂規(guī)劃在提交技術(shù)審查前還應(yīng)征求同級(jí)環(huán)保、交通（通航水域）、農(nóng)業(yè)（魚(yú)類保護(hù)區(qū)）等部門意見(jiàn)。最后，在水行政主管部門出具審查意見(jiàn)后，采砂規(guī)劃由同級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。河道采砂規(guī)劃規(guī)劃5年為一編制期限。
　　《條例》規(guī)定河道砂石資源出讓應(yīng)根據(jù)批準(zhǔn)的河道采砂規(guī)劃和當(dāng)年水情、工情、汛情、航道變遷、砂石資源分布和補(bǔ)給的實(shí)際情況，編制河道采砂年度實(shí)施方案。河道采砂年度實(shí)施方案是河道采砂許可證的直接依據(jù)，首先，河道采砂年度實(shí)施方案是由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)組織編制，費(fèi)用按照《條例》規(guī)定納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。其次，采砂年度實(shí)施方案應(yīng)委托與采砂規(guī)劃同等資質(zhì)條件的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行編制。再次，采砂年度實(shí)施方案應(yīng)由有河道管轄權(quán)限的水行政主管部門審核同意并批準(zhǔn)。河道采砂年度實(shí)施方案，分年度、當(dāng)年編制。
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　　第十六條至第二十四條，主要從河道采砂權(quán)出讓、許可方式、申請(qǐng)材料、受理程序、發(fā)證條件、審查決定、許可證懸掛、許可證期限、許可證變更等方面進(jìn)行了規(guī)定。
　　《條例》規(guī)定由縣級(jí)以上地方人民政府出讓河道采砂權(quán)，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門在組織實(shí)施河道采砂權(quán)出讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)河道采砂規(guī)劃及年度實(shí)施方案編制出讓方案，并報(bào)同級(jí)人民政府同意。除法律、法規(guī)另有規(guī)定的外，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開(kāi)出讓方式。河道采砂權(quán)出讓期限不得超過(guò)三年。首先，就目前而言，河道砂石資源出讓基本廢止了行政配置的方式，一律實(shí)行市場(chǎng)化出讓方式。其次，采砂權(quán)出讓必須符合采砂規(guī)劃，必須滿足年度實(shí)施方案，必須由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門組織實(shí)施，采砂權(quán)出讓方案必須報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府同意后方能組織實(shí)施。再次，河道采砂權(quán)出讓期限最長(zhǎng)三年，緩解了超長(zhǎng)期出讓給采砂管理帶來(lái)的難題，也是符合當(dāng)前河道砂石原有儲(chǔ)量逐年枯竭、泥沙補(bǔ)給量逐年減少的趨勢(shì)。
　　《條例》規(guī)定河道采砂實(shí)行行政許可制度，取得河道采砂權(quán)的單位或者個(gè)人，應(yīng)當(dāng)?shù)剿姓鞴懿块T辦理河道采砂許可證，有效期不得超過(guò)一年，出讓期限在一年以上，且累計(jì)采砂量達(dá)未到河道采砂出讓規(guī)定總量時(shí)的，可以續(xù)證。河道采砂許可出讓期屆滿或者累計(jì)采砂量達(dá)到河道采砂出讓規(guī)定的總量時(shí)，應(yīng)當(dāng)終止其采砂活動(dòng)，發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)收回或者注銷河道采砂許可證。獲得河道采砂權(quán)的單位或者個(gè)人不是獲得采砂權(quán)后就能立即進(jìn)場(chǎng)采砂，只有獲得河道采砂許可證后方可進(jìn)場(chǎng)開(kāi)采，河道采砂許可證由省上統(tǒng)一印制，免費(fèi)領(lǐng)取，領(lǐng)取條件仍然按照現(xiàn)行的方式。
　　《條例》對(duì)村民因生活自用砂石規(guī)定，因生活自需用少量砂石的村民，憑當(dāng)?shù)卮迕裎瘑T會(huì)證明材料，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府核實(shí)后，免辦河道采砂許可證，在河道采砂規(guī)劃規(guī)定的可采區(qū)和可采期內(nèi)自行取用，采挖的砂石專采專用，不得銷售。同時(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)將村民自用自采的情況向縣級(jí)人民政府水行政主管部門備案。村民自用自取砂石一般不超過(guò)50方。
　　（四）河道砂石資源費(fèi)
　　第二十五條和第二十六條，主要從征收主體、征收使用方面進(jìn)行了規(guī)定。目前現(xiàn)行的政策的是按開(kāi)采量每立方米1元繳納河道砂石資源費(fèi)，按照河道的管轄權(quán)限省、市、縣分成的比例就地分級(jí)繳入國(guó)庫(kù)（省管河道，省、市、縣分成比例為2：2：6；市管河道，市、縣分成比例為2：8；縣管河道全部留縣）。村民因生活自用自采少量砂石免收砂石資源費(fèi)。
　　（五）監(jiān)督檢查
　　第二十七條至第三十條，主要從采砂安全管理、采砂船舶、船員、采砂作業(yè)中和采砂結(jié)束后等方面，采砂單位或者個(gè)需要遵守的具體要求進(jìn)行了規(guī)定。
　　（六）法律責(zé)任
　　第三十一條至第四十一條，主要從行政機(jī)關(guān)及其工作人員責(zé)任、非法采砂、違規(guī)作業(yè)處罰等方面進(jìn)行了規(guī)定。
　　以前，相關(guān)法規(guī)對(duì)河道違法采砂的刑事追究，僅能以非法采礦罪定罪，要求的相關(guān)附件規(guī)格較高，而量刑則比較輕，對(duì)違法采砂的打擊力度與其造成的不良社會(huì)影響和安全影響不相適應(yīng)?！稐l例》對(duì)違法采砂行為設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。首先，對(duì)無(wú)證采砂行政處罰進(jìn)行了裁量權(quán)細(xì)化。其次，對(duì)采砂船舶在禁采期未按規(guī)定?？康鹊倪`規(guī)處罰作了規(guī)定。再次，對(duì)采砂完成后，采砂業(yè)主未按照河道采砂規(guī)劃及年度實(shí)施方案的具體要求對(duì)采砂作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行清理、平整的作了懲處規(guī)定。為了督促行政機(jī)關(guān)依法行政，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，《條例》同時(shí)對(duì)水行政主管部門及其他有關(guān)行政主管部門的工作人員在河道采砂管理工作中的違法行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。
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　　第四十二條和第四十三條，主要對(duì)河道采砂和采砂機(jī)具進(jìn)行了定義，對(duì)施行時(shí)間進(jìn)行了規(guī)定。